全面实施绩效管理重在“全”

全面实施绩效管理已成为学术热题和政策焦点。日前，在上海财经大学、中国公共财政研究院和《人民周刊》联合主办的“新时代的政府与财政全面实施绩效管理”论坛上，多位政界、学界人士各抒己见，对绩效管理的认知取向和政策设计的关键点进行了深入探讨。

提升至财政乃至国家治理能力高度

全国人大预工委副主任刘修文认为，全面实施绩效管理，就要进一步深化对预算绩效管理重要意义的认识，要从坚定维护党中央集中统一领导、坚持以人民为中心的发展思想把握全面实施预算绩效管理工作；在改革的目标和方向上，应进一步突出围绕贯彻落实党中央方针政策和决策部署；在管理机制和评价方法上，应进一步强调听取人民群众意见，接受人民群众评议。

刘修文提出，要扎实做好基础工作，制订好基本公共服务的标准，进一步细化量化预算绩效目标的设定，提高指标设置的科学性、合理性，明确和夯实政府及其有关部门预算绩效管理的主体责任；要大力推进公开透明，不断强化社会监督；要坚持问题导向，要针对当前财政支出和预算管理中存在的支出结构固化、有些资金使用绩效不高、一些企业和公民获得感不强等突出问题，通过实施预算绩效管理，推动和促进相关问题的逐步解决，全面提高我国财政预算管理水平和治理能力；要努力做到财政资金全覆盖，既要关注项目支出，也要关注财政转移支付支出、政府采购支出、政府投资基金、政府债务资金使用等方面的绩效情况；既要对一般公共预算实行绩效管理，也要开展政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等方面的绩效管理，实现预算绩效管理覆盖全部财政资金。

财政部预算司副司长王克冰表示，我国自古就有讲求绩效的美德，改革开放以后，我国政府实施了党政领导干部政绩考核、行政绩效考核等等，对经济社会发展发挥了积极的作用。如今，在中央部门已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，实现了绩效目标管理的全覆盖，绩效目标的监控实现了部门的全覆盖。绩效评价也全面开展，许多地方在第三方绩效评价、绩效目标管理特别是绩效的激励约束机制方面积累了很好的经验。这些都对优化财政资源的配置，节约公共支出的成本，提高财政资金的使用效率发挥了积极的作用。

财政部政策研究室巡视员汪义达谈到，实施预算绩效管理，就是要突出全面实施的取向，做到这一点很重要也并不容易。目前将绩效管理上升到全面绩效管理高度，与一个国家的治理水平、治理意识、治理能力都有很大关系。无论是各级政府还是各个部门、单位，都要强化讲求绩效管理的意识，最终形成一种行动自觉。

北京大学政府管理学院院长周之忍说：“国家治理现代化的标准是法治、民主、透明、责任、公正。所以从这个角度来讲，我感觉绩效管理其实也是落实贯彻政府治理现代化的一个工具和手段。”

绩效管理应做到三个“全”

“要认真地总结国内外的经验、教训，进一步将工作做实做细。”王克冰认为，按照党的十九大的要求，绩效管理应该做到三个“全”。

——全方位。目前工作更多仍在项目层面，要拓展，就是要从以项目绩效评价为主向政策和部门整体支出绩效评价扩展，从以转移支付为主向政府财政运行扩展，形成政府预算、部门预算、政策项目预算全方位的绩效管理格局。

——全过程。绩效管理要深度融入预算的决策、编制、执行、决算、监督全过程，实现预算和绩效管理的一体化。

——全覆盖。预算绩效管理要覆盖各级政府所有财政资金，延伸到政府的投融资和资产管理活动，还要硬化绩效的责任与约束，压实绩效管理的职责，强化监督问责，推动各级政府、各部门从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。

“今年公开的中央部门预算，后面附了重点项目支出的绩效评价表，我觉得要编这张表确实挺困难的，但同时也感到这种自我评价未必客观。”上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵说，绩效评价最重要的，不是评价每一个部门的项目支出有没有实现目标，而是要重点评价政策目标是不是实现了。全面实施绩效管理的重点是由项目转向整体，特别是要转向政策、制度和管理。

审计署财政审计司司长郝书辰表示，从整体和总量上来看，财政资金运行提高绩效的空间还很大。从绩效管理工作本身来看，绩效自评应当更加符合实际，不能流于形式。

周志忍谈到，当今发达国家的绩效管理一般分两种目标：一是内部控制目标，是为了加强管理、加强控制；二是外部责任目标，主要是指政府花了钱就要定目标，目标完成怎么样，要接受公众的监督。在我国，绩效管理形式已经引进，但其目标定位还有待及时跟上。具体执行当中，往往为保证政令畅通，绩效管理抓执行力，所以内部控制目标比较强，但绩效管理本身执行力还尚有欠缺。对比国外情况，我国绩效管理的定位还没有完全覆盖外部责任阶段，今后应该多在公众参与、透明度方面下点功夫。