河北省人民政府关于深化预算管理制度改革的意见

冀政 〔２０１４〕１２１号

各设区市人民政府，各县 （市、区）人民政府，省政府各部门：

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，根据新修订的《中华人民共和国预算法》和 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》 （国发 〔２０１４〕４５号），结合我省实际，现就深化预算管理制度改革提出如下意见：

一、完善政府预算体系

（一）实行全口径预算管理。政府所有收支都要纳入预算管理，在明确收支范围的基础上，分别编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算要与一般公共预算相衔接。

（二）强化一般公共预算各项资金的统筹。按照中央部署，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，在一般公共预算中统筹安排相关经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统筹配置。

（三）强化政府性基金与一般公共预算的统筹。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制，并结合一般公共预算安排，统筹安排相关支出。按照中央规定，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支，列入一般公共预算。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算不再安排或减少安排。政府性基金预算项目结转较多的资金，调入一般公共预算。

（四）强化国有资本经营预算与一般公共预算的统筹。国有资本经营预算按照收支平衡的原则，编列到具体项目，不列赤字。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，到２０２０年提高到３０％，同时加大调入一般公共预算的力度。国有资本经营预算除调出部分外，应限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入、国有企业政策性补贴等方面。一般公共预算要逐步退出上述方面的安排。进一步完善国有资本经营预算编制程序。

（五）强化本级与上级资金统筹。各级政府编制年初预算，要将上级税收返还、下级上解收入、列入基数和提前通知的上级转移支付，与本级收入一并列入收入预算，统筹安排本级支出和对下转移支付。

（六）完善预算标准体系。充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用，健全基本支出定额标准体系，完善机关运行经费实物定额和服务标准，加快项目支出定额标准体系建设。建立定额标准动态调整机制，根据经济社会发展、政策变化适时进行调整。加强人员编制和资产管理，完善人员编制管理、资产管理与预算编制相结合的机制。建立部门预算基础信息库，夯实基本支出预算管理基础。

二、改进预算控制方式

（一）实行中期财政规划管理。从编制２０１６年预算开始，同步编制２０１６至２０１８年中期财政规划，以后逐年滚动。要根据经济运行情况、宏观调控方向，科学预测未来３年财政收入情况，全面梳理分析重大改革和支出政策，统筹编制本级３年滚动财政规划，并与本地经济社会发展规划纲要和国家宏观调控政策相衔接。年度预算编制要与中期财政规划相衔接。各级各部门研究制订部门规划、行业规划，凡涉及财政政策和资金支持的，要与中期财政规划相衔接。加强预算项目库建设，健全项目申报审核机制，实现预算项目的滚动管理。

（二）改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由收支规模、平衡状态向支出预算和支出政策拓展。各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。经人民代表大会批准的预算，非经法定程序不得调整，预算执行中如需增加或减少预算总支出，须报经本级人大常委会审查批准。收入预算要根据经济形势、税收政策、财政体制等因素科学预测，从约束性转向预期性。经国务院批准，一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补；政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务。全省债务规模实行限额管理，省政府在国务院批准限额内分别核定省级限额、市县总限额，并报省人大常委会批准。各级政府举借债务，要报本级人大或其常委会批准。

（三）建立跨年度预算平衡机制。各级一般公共预算按规定设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级经省人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算，如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

三、加强财政收入管理

（一）强化税收征管。各级税收征管部门要依法及时、足额组织税收收入，坚持依法征收、应收尽收、不收过头税。建立与相关经济指标变化情况相衔接的税收收入考核体系。各级政府要进一步加强综合治税，完善工作机制，创新税源管控模式，强化信息收集、分析应用，堵塞税收漏洞。严格减免税管理，任何单位和个人不得违反法律法规规定或超越权限，多征、提前征收或减征、免征、缓征应征税款。

（二）完善非税收入管理。各级各部门要依照法律法规，严格非税收入征管，严禁违规减免或缓征。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。进一步加强国有资本收益管理，完善政府参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。推进非税收入收缴方式转变，加快非税收入票据电子化管理改革，实现代理银行、执收单位与财政部门信息及时传递和资源共享。完善非税收入征缴制度体系，加强非税收入征管监督，严禁违规调库、乱收费、乱罚款。

（三）规范财税优惠政策。除依据专门税收法律、法规和国务院规定的税政管理权限外，各级政府一律不得自行制订税收优惠政策；各部门起草其他法规、发展规划和区域政策不得规定税收优惠政策。除国务院批准外，各级各部门不得对企业规定财政优惠政策，同时要对已出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的要停止执行。落实税收优惠政策备案审查制度，加强监督检查，强化考核问责，严禁各类违法违规行为。

四、优化财政支出结构

（一）强化财政支出管理。按照中央规定，清理规范重点支出同财政收支增副或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。严格控制政府性楼堂馆所建设，严禁在预算之外及超预算标准建设；严格控制财政供养人员、“三公”经费等一般性支出。

（二）优化转移支付结构。加强一般性转移支付管理，完善一般性转移支付正常增长机制，逐步提高省对下一般性转移支付占比。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，真实反映各地支出成本差异，突出促进城乡一体化发展的战略导向。大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定事权和支出责任的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属市、县事务的划入一般性转移支付；对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合；对竞争性领域专项转移支付逐一甄别，“小、散、乱”以及效用不明显的一律坚决取消，确需保留的要压减或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。完善省对下转移支付管理办法，规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。在明确省、市、县支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于省级承担的事项，不要求市、县配套；对属于省、市、县分担的事项，由省、市、县按各自应分担数额安排资金。各地要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范，完善资金管理办法，提高资金使用效益。

（三）加强结转结余管理。建立结转结余资金定期清理机制。各级上一年预算结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出。除有明确规定或已进入政府采购程序外，到下一年９月底仍未支出的一般公共预算资金，收回财政统筹安排；其他资金连续两年未用完的，包括上级转移支付资金，作为结余资金管理，其中一般公共预算结余，用于补充预算稳定调节基金。加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展的亟需支持领域。严格预算执行进度考核机制，实施预算执行进度通报制度和监督检查制度。建立预算编制与上年结转结余资金挂钩机制，对结余结转规模较大的部门和项目，适当压缩预算额度，有效控制新增结转结余。

五、深化绩效预算改革

（一）全面推进绩效预算改革。各市、县 （市、区）政府要按照 《河北省人民政府关于深化绩效预算管理改革的意见》（冀政 〔２０１４〕７６号）要求，加快建立全过程绩效预算管理新机制。２０１５年在１１个设区市本级和定州、辛集市全面实施，每个设区市再选择３个县 （市、区）同步试点；２０１６年所有市、县 （市、区）全面推开。

（二）改进预算审核方式。各级财政部门审核预算，首先审核部门职责目标与政府工作的匹配性，再审核各项工作活动绩效目标指标的科学性，然后审核预算项目与职责活动的关联性、立项的必要性，最终合理确定项目预算额度，确保政府重大决策部署的全面落实，促进政府管理效能提升。

（三）全面推行绩效评价。采取部门自评与财政评价相结合的方式，全面开展绩效评价。各部门负责 “预算项目”层面的绩效评价，对年度完成情况全面自评；财政部门负责 “工作活动”层面的绩效评价，并对重点领域、重大项目进行再评价。根据预算管理需要，拓展绩效评价范围，创新绩效评价方式，将绩效评价重点由项目支出，拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。

（四）加强评价结果应用。建立预算绩效与预算安排挂钩机制，将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。完善绩效评价报告制度和绩效问责制度，加大绩效信息公开力度。

六、改进财政投入方式

（一）加大政府向社会力量购买服务力度。将适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。所有适宜向社会力量购买的政府事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，纳入政府向社会力量购买服务的范围管理。

（二）大力推广政府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，对价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的准公益类建设项目，探索运用规范的政府和社会资本合作模式，撬动社会资本参与公共产品供给。

（三）积极推行股权投资。统筹政府支持产业发展的各类财政资金，设立产业引导股权投资基金，采取市场化方式运作，吸引社会资本支持经济结构调整和产业转型升级，形成财政手段和金融手段相配合的资金投入机制。

（四）实行评价后补助。对于政府支持鼓励的科技开发、科技服务等项目，由原来的事前补助资金，改为单位先行投入，取得成果或服务绩效后，由财政与有关部门验收审查或评价绩效，再给予补助，更好地发挥财政资金的引导作用。

七、加强预算执行管理

（一）做好预算执行工作。硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。各级财政部门要按照法定时限批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的，要严格执行政府采购有关规定。加大省、市两级转移支付提前下达力度，按因素法分配且金额相对固定的，提前下达比例要达到９０％。省、市两级收到上级提前下达转移支付预计数后，凡是按规定用于下级的，要全部提前下达到下级。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，省级接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，在３０日内正式下达到县级以上各级政府；省、市本级预算安排的一般性转移支付在本级人大批准预算后３０日内下达，专项转移支付在本级人大批准预算后６０日内下达；市级接到省级一般性转移支付和专项转移支付后，在３０日内正式下达。规范预算变更，部门、单位预算支出要按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金需要调剂使用的，要按财政管理规定办理。

（二）规范国库资金管理。扩大国库集中收付覆盖范围，政府全部收支和所有预算单位的财政性资金，均要实行国库集中收付管理。积极推行非税收入电子缴款和国库集中支付电子化管理。建立预算执行动态监控体系，将专项转移支付、一般性转移支付、库款调度、专户资金进出等全部纳入监控范围，加大对重点单位、重点项目特别是各类建设项目的监控力度。全面清理规范财政专户，各级一律不得新设立专项支出财政专户，开设其他财政专户要严格按程序报财政部核准；现有财政专户，除经财政部审核并报国务院批准保留的外，其余财政专户要在２年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按规定实行权责发生制核算的特定事项，要向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款要限期收回。严格控制新增财政对外借款，严格审批程序，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款或垫付财政资金。各级财政部门要加强对本级国库的管理和监督，完善国库现金管理，合理调节国库资金余额，用活资金存量，提高增值收益。

（三）建立政府综合财务报告制度。各级政府要按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人大常委会备案。条件成熟时，政府综合财务报告要向本级人大或其常委会报告。财政部门会同有关部门研究将政府综合财务报告主要指标作为考核政府绩效的依据之一，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

八、规范政府性债务管理

（一）明确举债主体。省政府为全省政府债务举借主体。各级政府举债，统一由省政府在国家批准的额度内，以政府债券方式举借。设区市本级 （含市辖区）、县 （市）政府确需举借债务的，由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

（二）实行分类管理。政府债务分为一般债务、专项债务，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理。举借一般债务，由省政府通过发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。举借专项债务，由省政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。政府债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

（三）严格规模控制。各级政府举债不得突破批准的限额。分地区限额由省财政厅在省人大常委会批准的市县总限额内，根据各地债务风险状况、财力状况等因素测算并报省政府批准后下达设区市本级 （含市辖区）、县 （市）。设区市本级 （含市辖区）、县 （市）在下达限额内申请省政府代为举借的政府债务，须报同级人大或其常委会批准，列入设区市本级 （含市辖区）、县 （市）本级预算或调整预算。

（四）建立债务风险预警处置机制。省政府根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。各级政府对举借债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则。各级各部门要制订应急处置预案，出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、动用偿债准备金等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

（五）建立考核问责机制。把政府性债务作为一项硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各级政府对本地政府性债务负责，切实加强政府性债务管理，防范化解财政金融风险。政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人的责任。

九、推进预算信息公开

（一）细化公开内容。各级财政部门负责政府预决算信息公开，除涉密信息外，要公开到支出功能分类的项级科目，专项移支付预决算按项目、按地区公开。各级所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，除涉密信息外，全部细化公开到支出功能分类项级科目，并逐步公开到基本支出和项目支出。研究按经济分类公开政府预决算和部门预决算。积极推进财政政策公开，及时让群众了解政策范围、政策标准、执行程序、政策期限等。

（二）加大 “三公”经费公开力度。所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。各级各部门要公开本级本部门 “三公”经费财政拨款预算总额和分项数额，并说明增减变化原因。公务用车购置费和公务用车运行费要分别公开。

（三）明确公开时限。政府预决算要在本级人大或其常委会批准后２０日内向社会公开，部门预决算要在财政部门批复后２０日内向社会公开，“三公”经费预决算一并公开。各级各部门政府采购情况要及时向社会公开。

（四）规范公开渠道。各级各部门要以政府或部门门户网站等为主要载体，设立预决算公开专栏，集中公开预决算信息，保持长期公开，方便查询监督。对预决算公开过程中社会关切的问题，要及时规范整改、完善相关制度。

十、规范理财行为

（一）坚持依法理财。各级各部门要增强法治观念，严格遵守 《中华人民共和国预算法》等财税法律法规，依法组织收入、编制预算、管理支出，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。适应建立全面规范、公开透明预算制度，积极推进预算公开，增强理财透明度，让财政资金在阳光下运行。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。

（二）健全制度体系。各级各部门要增强规范意识，建立健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等制度体系。要狠抓制度落实，细化管理规定和标准，坚持按制度办事、按程序办事，规范工作流程、严格审批程序，建立科学规范、安全高效的财政管理机制。

（三）拓展监督手段。在不改变预算单位执行主体地位和会计核算权的前提下，由财政部门会同各部门建设统一的预算单位会计核算管理系统，统一账务信息数据标准和会计核算规范，各预算单位在会计核算管理系统纪录会计信息，实现预算部门会计核算信息和预算项目绩效信息即时动态监控。

（四）严肃财经纪律。财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则。各级各部门要定期检查财经纪律执行情况，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现存在的问题。要强化责任追究，对各种违规违纪行为，依照 《中华人民共和国预算法》和 《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规严肃处理。

各级各部门要切实提高认识，加强组织领导，搞好协调配合，认真落实各项改革措施。要对照本意见要求，结合本地实际，制订具体实施措施和工作方案，梳理修订现有制度规定，做好制度衔接和政策解读，加强宣传引导，营造良好的改革氛围。要及时总结改革中的成功经验，加以推广，引导各地加快改革进程。省财政厅要根据本意见和财政部相关改革措施，及时制订深化预算管理制度改革的具体办法。

２０１４年１２月１２日

抄送：省委各部门，省人大常委会各部门，省政协各部门，省法院，省检察院，省各人民团体。

河北省人民政府办公厅 ２０１４年１２月１２日印发