解读中华人民共和国交通运输部2012年1-5号令

2012年3月及5月，交通运输部以部令形式分别发布了5件涉及行政强制条款的规章修正案，即：《关于修改<道路货物运输及站场管理规定>的决定》（交通运输部令2012年第1号）、《关于修改<道路旅客运输及客运站管理规定>的决定》（交通运输部令2012年第2号）、《关于修改<内河交通事故调查处理规定>的决定》（交通运输部令2012年第3号）、《关于修改<船舶载运危险货物安全监督管理规定>的决定》（交通运输部令2012年第4号）以及《关于修改<长江干线船舶港务费征收办法>的决定》（交通运输部令2012年第5号）。这是我部深入贯彻实施新出台的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《中华人民共和国行政强制法》），进一步推进交通运输领域依法行政，建设法治政府的一项积极举措。

有关背景

2011年6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了《中华人民共和国行政强制法》，并明确于2012年1月1日起施行。这是我国规范行政强制制度，切实维护公民、法人和其他组织合法权益的一部重要法律。为进一步推进该法的贯彻实施，2011年8月14日，国务院下发了《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政强制法>的通知》（国发［2011］25号），要求各地区各部门抓紧对《中华人民共和国行政强制法》公布前制订的法规、规范性文件进行专项清理，对不符合该法规定的，抓紧修改或者废止。为落实国务院要求，我部对现行有效的226件交通运输部门规章进行了全面清理，提出了修改及废止的处理意见。以2012年1至5号部令发布的5件规章修正案，对清理中提出予以取消或修改的5项行政强制所涉及的规章相应条款予以修订，以保证交通运输规章与《中华人民共和国行政强制法》规定保持一致，保障交通运输行政执法行为的合法性，保护管理相对人的合法权益。

需要取消或修改的5项行政强制规定的基本情况

按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，清理结果提出的需要取消或修改的5项行政强制中，需要取消的行政强制措施有4项，需要修改的涉及行政强制的规定有1项。这5项需要取消的行政强制规定均没有明确的上位法依据，属于规章设定的行政强制规定，因此提出了取消或修改的清理意见。
　　（一）需取消的4项行政强制措施分别是：
　　1、《道路货物运输及站场管理规定》中的暂扣证件。第六十一条规定，“道路货物运输经营者违反本规定后拒不接受处罚的，县级以上道路运输管理机构可以暂扣其《道路运输证》等道路运输管理机构颁发的相关证件，签发待理证，待接受处罚后交还”。其中“暂扣其《道路运输证》等道路运输管理机构颁发的相关证件”即属于暂扣证件的行政强制措施。
　　2、《道路旅客运输及客运站管理规定》中的“暂扣证件”。第八十二条规定，“客运经营者违反本规定后拒不接受处罚的，县级以上道路运输管理机构可以暂扣其《道路运输证》等道路运输管理机构颁发的相关证件，签发待理证，待接受处罚后交还”。其中“暂扣其《道路运输证》等道路运输管理机构颁发的相关证件”也是属于暂扣证件的行政强制措施。
　　3、《内河交通事故调查处理规定》中的“扣留或者封存证书、文书、日志、纪录簿等”。第二十一条第一款规定：“根据调查工作的需要，海事管理机构可以行使下列权力：...（五）扣留或者封存事故当事船舶、浮动设施、有关设备以及人员的各类证书、文书、日志、纪录簿等，但要在航行(海)日志上注明，并向当事方出具注有明确收存日期的收存清单”。该条款中的扣留或封存的对象并不是船舶、浮动设施以及设备，而是船舶、设施、设备以及人员的证书等，扣留或封存这些证书、文书等行为就属于一种行政强制措施。
　　4、《长江干线船舶港务费征收办法》中的“禁止船舶离港”。第十二条第二款规定：“对偷缴、抗缴船舶港务费的，征稽机构有权追缴费款、禁止船舶离港，并可依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》，视情节轻重，给予处罚”。其中的“禁止船舶离港”属于应取消的行政强制措施。
　　（二）需要修改的涉及行政强制的规定
　　涉及《船舶载运危险货物安全监督管理规定》中的两个条款：
　　一是第九条第二款规定：“对报告进入船舶交通管理（VTS）中心控制水域的载运危险货物的船舶，海事管理机构应当进行标注和跟踪，发现违规航行、停泊、作业的，或者认为可能影响其他船舶安全的，海事管理机构应当及时发出警告，必要时依法采取相应的强制措施”；
　　二是第三十三条规定：“海事管理机构依法对载运危险货物的船舶实施监督检查，对违法的船舶、船员实施相应的行政强制措施”。
　　上述两个条款中“依法采取相应的强制措施”和“相应的行政强制措施”规定了要采取行政强制措施，但又未设定具体的措施种类。这两个条款的表述，一是缺乏上位法依据，二是不符合《中华人民共和国行政强制法》中对行政强制进行规定的要求，因此应予修改。

主要修改情况
　　此次修改规章的总体思路是：一是严格依法修改。严格按照《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制措施、行政强制执行的种类、条件等相关规定，对5件规章中的相关行政强制规定进行修改完善，确保修改后的内容切实符合法律规定；二是保障工作衔接。对于依法取消或者修改的行政强制规定，要积极探索其他有效管理手段，转变管理方式，既能够有效维护相对人合法权益，又不影响行业管理和服务的总体效果。
　　按照以上思路，以修正案形式对前述5件规章的相关行政强制规定作了如下修改：
　　（一）将涉及"暂扣证书"、"扣留或者封存各类证书、文书、日志、纪录簿等"这两类行政强制措施的规定，按照转变管理方式、规范执法的思路修改为将违法证据"先行登记保存"。
　　这种修改，一方面按照"先行登记保存"进行规定，可以使登记保存的时限、程序等严格受到《中华人民共和国行政处罚法》的规范，从而避免在原来《中华人民共和国行政强制法》没有出台的情况下，暂扣、扣留或者封存相关证书、文书等时限、程序等不够明确，容易对相对人权益造成影响的情况；另一方面，从实际工作来看，这种管理方式对于防范和调查违法行为、维护行业秩序也具有积极的效果。具体修改是：
　　一是将《道路货物运输及站场管理规定》第六十一条修改为："道路货物运输经营者违反本规定的，县级以上道路运输管理机构在作出行政处罚决定的过程中，可以按照行政处罚法的规定将其违法证据先行登记保存。作出行政处罚决定后，道路货物运输经营者拒不履行的，作出行政处罚决定的道路运输管理机构可以将其拒不履行行政处罚决定的事实通知违法车辆车籍所在地道路运输管理机构，作为能否通过车辆年度审验和决定质量信誉考核结果的重要依据"。
　　二是将《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十二条修改为："客运经营者违反本规定的，县级以上道路运输管理机构在作出行政处罚决定的过程中，可以按照行政处罚法的规定将其违法证据先行登记保存。作出行政处罚决定后，客运经营者拒不履行的，作出行政处罚决定的道路运输管理机构可以将其拒不履行行政处罚决定的事实通知违法车辆车籍所在地道路运输管理机构，作为能否通过车辆年度审验和决定质量信誉考核结果的重要依据"。
　　三是将《内河交通事故调查处理规定》第二十一条第一款第(五)项修改为："对事故当事船舶、浮动设施、有关设备以及人员的各类证书、文书、日志、纪录簿等相关违法证据可以依法先行登记保存"。
　　（二）将"禁止船舶离港"修改为"不予办理船舶出港手续"。
　　按照国家相关规定，办理船舶出港签证手续的前提条件之一，是已结清了所有规费。因此，利用现有的管理手段，完全可以对船舶不缴纳规费的行为进行限制和管理，这样修改可以与现有规定较好地衔接，并体现行政管理理念的提升，避免频繁使用行政强制措施，而通过进出港手续办理等服务环节实现管理目的。具体修改是：
　　将《长江干线船舶港务费征收办法》第十二条第二款修改为："对偷缴、抗缴船舶港务费的，征稽机构有权追缴费款、不予办理船舶出港手续，并可依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》，视情节轻重，给予处罚"。
　　（三）将"采取相应的强制措施"和"采取相应的行政强制措施"修改为"采取相应的措施"和"采取相应的行政措施"。
　　考虑到原来的表述不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，因此将"采取相应的强制措施"和"采取相应的行政强制措施"修改为"采取相应的措施"和"采取相应的行政措施"。修改后的"相应的措施"和"采取相应的行政措施"仅指法定职权范围内的执法部门可以采取的一般的行政管理措施。这样修改，既维护了正常的管理秩序，又有利于保护相对人的合法权益。具体修改是：
　　将《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第九条第二款修改为："对报告进入船舶交通管理（VTS）中心控制水域的载运危险货物的船舶，海事管理机构应当进行标注和跟踪，发现违规航行、停泊、作业的，或者认为可能影响其他船舶安全的，海事管理机构应当及时发出警告，必要时依法采取相应的措施"。将第三十三条第一款修改为："海事管理机构依法对载运危险货物的船舶实施监督检查，对违法的船舶、船员依法采取相应的措施"。

相关文件：

关于修改《内河交通事故调查处理规定》的决定（中华人民共和国交通运输部令2012年第3号）