经过30多年的发展，高速公路建设已经由政府主导建管养一体化，逐渐发展为政府主管规划、企业负责建设管理和运营养护。2023年11月3日，国务院印发了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。（以下称新机制），新机制出台后，结合当前经济发展的需要，高速公路项目作为特许经营的重要类别，从国家层面受到很高的重视。如何在高速公路建设发展中落实新机制，是全行业面临的主要难题；如何在当前形势下，更好地利用新机制打开高速公路建设发展的新局面，需要深入分析当前的形势和发展面临的困难，探讨一种全新的发展局面。
一、当前面临的形势
高速公路建设当前面临的主要形势：一是建设投资回收期超长。当前高速公路建设成本畸高，与90年代相比上涨超过10倍，而收费标准相对较低。按照理论车流量，投资回收期超过法律允许的25年最长期限,而实际车流量与理论车流量尚有较大差距。二是前期工作机制推进不顺、进展缓慢。前期工作理论上的推进主体与实际推进主体不一致，存在角色不匹配现象，受政策影响，实际推进主体的职责无法明确，影响进展速度。三是建设实施模式不清晰。在当前政策环境下，新建项目普遍存在经济评价不高、投资回报率过低、回收期过长、没有投资吸引力等现象。改扩建项目特许经营者是否重新选择面临两难抉择，由原经营管理单位直接作为特许经营者存在法律和政策障碍，重新选择特许经营者又面临新旧经营者不一致的现实风险。
二、新机制的核心要求
新机制的核心要求主要是四个方面：一是聚焦使用者付费。新机制充分总结近10年PPP模式运作的经验教训，将方向全部聚焦到使用者付费项目上，为项目可持续发展奠定了基础，同时把收费公路作为重要类别。二是全部采用特许经营模式。新机制规定了所有项目应采用特许经营模式实施，结合特许经营管理办法，为项目实施操作提供了重要依据。三是要求公平选择特许经营者。新机制明确要通过公开竞争的方式选择特许经营者，并将收费单价和经营期限作为重要评定标准，这是市场化推行的大趋势。四是优先选择民企作为特许经营者。新机制为民企参与划定了范围，明确了参与标准，要求优先选择民企，打开了民企进入特许经营项目的大门。
三、落实新机制需要新体制
高速公路作为收费公路的重要组成部分，同时作为重要的基础设施在经济发展投资中发挥着举足轻重的作用。在新机制下，现有体制已无法满足高效、快速推进高速公路建设，需要建立一种新体制。
（一）前期工作推进缓慢的原因分析。理论上省交通运输主管部门应是前期工作推进主体，但由于在机构配置、人员安排上无法做到与实际工作需要完全匹配，存在任务艰巨与技术力量单一的矛盾。实际上由潜在社会投资人推进前期工作，与现有政策中应由行业主管部门或实施机构负责前期工作的规定不符，存在一定的风险。在用地预审、社稳评估、可研审批（核准）等工作推进过程中，与相关部门和单位沟通中存在不畅现象，影响推进速度。
（二）落实新机制需要新体制。按照新机制的精神，实施机构是项目推进实施的重要参与方，从特许经营方案的编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、期满移交，所有重大事项都需要实施机构作为主体参与。项目前期工可编制、审批等工作是项目特许经营模式推进落实的关键和核心，项目经济效益是特许经营可行的基础。因此需要建立以专门机构为主体的新体制，专门机构应具备专业的能力和专门的职责，全面负责项目的前期工作和后续落实执行。
（三）新体制破解当前困难。建立以专门机构为核心单位的高速公路建设管理新体制，可以从以下几个方面破解当前困难。首先，从省级政府层面将专门机构的职责进行明确，作为合法合规前期工作推进机构，统一协调发改、自然、水利等其他部门和地方政府，形成项目前期工作推进的新机制，提高项目前期推进效率。其次，深入研究项目前期和政策规定，开辟项目实施新路径。将高速公路项目前期工作重点放在优化路网结构上，寻找整体路网内的最短路径，为项目后续实施特许经营奠定基础。系统梳理现有政策规定，寻找一条可以有效突破25年收费期的可行路径，将25年收费期表述为25个365天收费日，适当延长收费期限，提高项目收益。充分利用特许经营的政策空间，设定收费期结束前实施改扩建的特殊约定，可以将项目整体收益期间再延长25年左右。提前谋划项目发行不动产REITs的相关要求，降低项目整体的财务成本。第三，提高协调能力，降低建设成本和风险。在项目建设实施过程中，专门机构得到省交通运输主管部门的全力支持，可以做到全方位、全过程协调，提高协调效率、缩短协调周期、减少项目风险，加快项目建设实施，降低项目整体建设成本和风险，助力项目可持续发展。最后，争取交通运输部的支持，开展新收费公路管理条例改革试点，实施收费公路全省统筹管理，将到期的收费公路收回后继续收费，为高速公路建设发展开辟筹资的新渠道，建立对高速公路建设项目统一的支持机制，对效益较差的项目给予建设补助，破解建设投资回报周期长的重大难题。
四、相关配套保障措施
建立新体制，需要在以下方面做好相关配套措施：
（一）设立专门机构。在现有管理体制下，设立以推进高速公路特许经营模式为主要职责的专门机构，作为省级交通运输部门的下属独立单位，充实专业技术力量，负责构建新机制下全省高速公路建设实施的平台，统筹推进特许经营者确定前的各项工作、特许经营模式落实、建设施工、运营监督管理、移交接收等事项，在新机制下构建全省高速公路建设发展新平台，探索切实可行的新途径，充分调动央企、国企、民企的建设投资积极性，主导全省高速公路的建设发展方向。
（二）制订系统配套的制度体系。首先，在现有法律、法规的基础上，制订高速公路建设管理的专项规定，将高速公路的规划、建设、运营、接收等事项的主体单位职责进行细化明确，特别是建设过程中省级相关部门和地方政府的职责边界，充分调动发挥各相关部门和地方政府的优势，减少项目建设实施过程中的整体协调事项，提高项目推进效率。其次，根据当下高速公路建设管理需要，将现有高速公路建设管理质量要求进行系统、细化、完善，建立全省统一的质量标准体系，作为高速公路建设运营管理的核心指标，为质量管控和运营评价提供主要依据。最后，建立职责清晰、衔接顺畅的系统内部执行体系，将高速公路建设的任务进行细化分解，建立各尽所能、各负其责、相互配合、互相支持的监管机制，确保高速公路建设管理始终处于政府的管控之中，为经济社会全面发展和群众安全便捷出行提供强劲动力和良好服务。
（三）落实相关工作经费渠道。明确前期工作、特许经营推进、建设质量监督、运营评价服务、移交接收等事项工作经费的落实渠道，为工作顺利开展奠定经济基础。
五、特别提示
法治是国家推进所有事业的明确要求和主流方向，所有项目和工作的推进实施应在合法合规的前提下，政府部门必须坚持“法无授权不可为”的思想，从项目初期的谋划、建设实施、运营监管、移交接收等，均应力求达到内容和程序合法合规，避免产生不必要的遗留问题。（作者系省公路事业发展中心合作发展部正高级工程师栗辉）
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